Venezuela en el proceso de integración americana
Venezuela ha mostrado una vocación para la integración regional de larga data. La Constitución de 1961 ya la comprometía a promover, favorecer y consolidar la integración latinoamericana y caribeña. En ese mismo año el país se hizo miembro de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc); en 1973 se incorporó al Pacto Andino, organismo que posteriormente se convirtió en la Comunidad Andina (CAN) y en 1994, junto con Colombia y México, conformó el Grupo de los Tres (G3). Todos estos acuerdos de integración regional tenían como eje principal los acuerdos comerciales.
Con la llegada de Hugo Chávez a la presidencia la política de integración regional experimenta dos cambios significativos. Primero, Chávez introduce una interpretación holística de la integración al abarcar no sólo el ámbito económico, como se había hecho hasta la fecha, sino el político, el militar y el social. Además, la política pasa a jugar el papel principal en la estrategia a seguir. Segundo, los esfuerzos de integración se dirigen al Cono Sur y el Caribe. En julio de 2004 Venezuela es aceptada como miembro asociado del Mercado Común del Sur (Mercosur) y en diciembre de ese mismo año se hace miembro fundador de la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), que posteriormente será denominada Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), y de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA). El primer cambio condujo a la salida de Venezuela de la CAN, lo cual es un evento extraordinario si se consideran los avances logrados en este acuerdo de integración, así como los fuertes vínculos históricos y comerciales existentes entre Colombia y Venezuela.
Comercio internacional e integración regional
Después de la Segunda Guerra Mundial el comercio internacional registró un fuerte crecimiento. Los economistas, al tratar de explicar este hecho, aducen factores políticos y económicos, dándole especial importancia a los primeros. Dentro de los factores políticos Paul Krugman (1995) señala, en primer lugar, el cambio en las políticas comerciales de Alemania y Estados Unidos, países que se hicieron cada vez menos proteccionistas a partir de 1950. Esto creó un ambiente propicio para la realización de ocho rondas de negociación en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (General Agreement on Trade and Tariffs - GATT), con el fin de reducir las trabas al comercio internacional. En segundo lugar el autor menciona el abandono por parte de los países en desarrollo, sobre todo desde los años setenta, del modelo de industrialización mediante sustitución de importaciones (ISI), el cual tenía una marcada orientación proteccionista.
¿Por qué los gobiernos deciden implementar políticas de liberación del comercio internacional? Michael Lusgztig (2004) enumera tres razones: 1) crisis económicas que obligan a un cambio en el modelo de desarrollo, 2) presiones externas, y 3) preferencias de los gobiernos por el libre comercio o deseos de crear un nuevo grupo político aliado. Alemania, Estados Unidos y Gran Bretaña son ejemplos de gobiernos que prefirieron impulsar el libre comercio, eliminando las medidas proteccionistas erigidas durante la década de los treinta, para sacar mayor provecho a su potencial exportador.
A mediados de la década de los cuarenta Estados Unidos y Gran Bretaña diseñaron las bases del GATT y la Organización Internacional del Comercio (OIC) con el fin de expandir y regular el comercio internacional. El proyecto se presentó en la ronda de negociaciones multilaterales sobre comercio internacional celebrada en Ginebra, en 1947, con la participación de veintitrés países. Allí se aprobó el GATT, único instrumento multilateral por el que se rigió el comercio internacional hasta 1995, cuando se fundó la Organización Mundial del Comercio (OMC). En el marco del GATT se otorgaron cuarenta y cinco mil concesiones arancelarias que afectaban aproximadamente a una quinta parte del comercio internacional. Sin embargo, no se aprobó la creación de la OIC, debido fundamentalmente a la oposición del Congreso de los Estados Unidos. Después de la ronda de Ginebra se hacen siete rondas adicionales que condujeron a la reducción significativa de los aranceles, así como a la regulación de las trabas no arancelarias, del comercio en servicios y de la propiedad intelectual.
En el caso de América Latina la liberación del comercio internacional parece obedecer principalmente a las dos primeras razones, es decir, crisis económicas y presiones externas. El agotamiento de modelo ISI y la crisis de la deuda externa a principios de la década de los ochenta condujeron a gran parte de estas naciones a negociar con el Fondo Monetario Internacional, teniendo que aceptar las condiciones del denominado «consenso de Washington», entre las cuales estaba la liberación del comercio internacional.
El GATT no excluyó la posibilidad de celebrar acuerdos comerciales regionales. Aunque muy pocos se firmaron a partir la década de los sesenta, a principios de los noventa su número crece significativamente. Para enero de 2010 ya la OMC había recibido 462 notificaciones. El 90 por ciento de estos acuerdos regionales correspondía a áreas de libre comercio y el 10 por ciento a uniones aduaneras.
¿Qué factores inciden en la creación de acuerdos regionales de integración? Nuevamente los analistas señalan factores económicos y políticos. Dentro de los primeros se mencionan el aumento en el tamaño de los mercados, que lleva a mayor eficiencia en aquellas industrias con economías de escala creciente, y la necesidad de atraer inversión extranjera (Fernández y Portes, 1998). Dentro de las razones políticas se señalan la importancia de propiciar un clima de paz para prevenir conflictos bélicos, la necesidad de crear incentivos para que los gobiernos de los países miembros cooperen en la solución de problemas de acción colectiva o la respuesta de los gobiernos a presiones de las empresas locales interesadas en tales acuerdos. Según Helen Milner (1997), las empresas locales presionan por acuerdos regionales cuando los mercados domésticos se vuelven pequeños pero no están listas para competir en el mercado global. Lo interesante es que hay un alto grado de interdependencia entre los factores políticos y económicos. Una decisión política puede iniciar la integración económica, pero esta última incidirá en la esfera política. De igual manera, si los motivos iniciales son económicos, la necesidad de unidad política puede surgir más adelante (Balassa, 1994).
Venezuela en la Alalc y la CAN
En 1961 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Uruguay y Venezuela decidieron crear la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio –Alalc– con el fin de establecer un mercado común latinoamericano. Este sistema de integración fracasó por falta de voluntad política de los países miembros para reducir los niveles de protección efectiva de sus industrias (Martínez, 1997). La reducción de aranceles era contraria al modelo ISI que estaba en boga en ese momento. Como respuesta a ese fracaso, en 1969 cinco países de la región andina, a saber, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, deciden formar el Grupo Andino, al cual se incorpora Venezuela en 1973.
A pesar de que el Grupo Andino creó instituciones importantes como el Parlamento Andino, el Consejo Andino de Ministros y el Tribunal de Justicia, desde el punto de vista del comercio no tuvo logros importantes durante sus primeros veinte años. En ese período el comercio intrarregional pasó del 2,3 por ciento del total del comercio exterior de los países miembros en 1969, al 5,4 por ciento en 1989 (ibíd.). Las principales causas de este resultado fueron el excesivo número de excepciones otorgadas al programa de liberación arancelaria y el fracaso para establecer un arancel externo común. Los países miembros seguían comprometidos con el modelo ISI.
Esta situación cambia en 1989, cuando los presidentes de Colombia, Cesar Gaviria, y Venezuela, Carlos Andrés Pérez, deciden relanzar este acuerdo de integración. El momento era propicio porque los presidentes tenían una excelente relación personal, tenían afinidades políticas (ambos eran socialdemócratas) y estaban implementando reformas económicas que propiciaban la liberación de los mercados y el comercio internacional en sus respectivos países. Entonces, apoyándose en la integración institucional, impulsaron la integración económica. A partir de allí los cambios se suceden rápidamente. En mayo de 1990 se crea el Consejo Presidencial Andino, conformado por los presidentes de los países miembros. En noviembre de ese mismo año se firma el Acta de La Paz con la finalidad de profundizar la integración acelerando los procesos de desgravación automática, de eliminación de las listas de excepciones y la implementación del arancel externo común.
La salida de Venezuela de la CAN fue anunciada por Chávez mientras ejercía la presidencia pro tempore a fin de poder bloquear la convocatoria del Consejo Presidencial Andino (Malamud, 2006). Al mes siguiente anunció el retiro del G3. Según su punto de vista, ambos grupos sólo servían a las élites y a las transnacionales y fueron concebidos bajo esquemas neoliberales. La toma de estas dos decisiones sin consultar a los empresarios venezolanos, ni considerar los efectos negativos sobre la producción nacional, refleja el fuerte enfrentamiento de Chávez con los dueños de las empresas más grandes del país. En este enfrentamiento Chávez le declaró la guerra económica a la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción de Venezuela (Fedecamaras).1 Por otro lado, el presidente de la Federación, Pedro Carmona, convocó una huelga general a principios de abril de 2010 que culminó con la breve salida de Chávez de la Presidencia de la República, la cual fue ocupada por el primero.
En un principio el retiro de Venezuela de la CAN no afectó el comercio con Colombia porque está previsto que el país denunciante debe mantener a sus ex socios los beneficios del libre comercio durante cinco años. Esto permitió que el comerció binacional alcanzara en el 2008 la cifra histórica de $7.200 millones, de cuyo monto $6.092 millones correspondieron a exportaciones de Colombia hacia Venezuela. Sin embargo, la firma de un tratado militar entre Colombia y Estados Unidos, que permitió a los estadounidenses utilizar siete bases militares colombianas, hizo que Chávez decidiera congelar las relaciones comerciales con Colombia, a pesar del efecto negativo de esta medida sobre la industria venezolana y sin tomar en cuenta mecanismos institucionales como el Tribunal de Justicia de la CAN.2 Esta decisión política fue un duro golpe para el comercio entre ambos países, que del pico del 2008 pasó a $4.613 millones en el 2009, una caída del 36 por ciento. La situación se agravó en julio del 2010, cuando Chávez decidió romper relaciones diplomáticas en respuesta a la denuncia de Colombia, ante la OEA, de presencia de guerrilleros colombianos en territorio venezolano. Esto produjo una nueva caída en el comercio bilateral de aproximadamente el 70 por ciento.
Todo lo anterior muestra cómo las decisiones políticas han jugado un rol fundamental en el flujo comercial entre Colombia y Venezuela durante la etapa de liberación del comercio internacional que se inicia con la creación del GATT. En un primer momento (1961-1989) el empeño de ambos países en seguir impulsando el modelo ISI frustró los intentos de integración económica. En la segunda etapa (1989-2008) la voluntad política de Gaviria y Pérez permite que ambos países aprovechen su condición de socios comerciales naturales para impulsar el comercio bilateral. Pero a partir de 2009 las diferencias ideológicas entre los gobiernos de Uribe y Chávez afectaron negativamente los flujos comerciales.
Llama la atención que las exportaciones de Venezuela a Colombia se mantuvieron fluctuando alrededor de los $1.000 millones entre 1995 y el 2007, lo cual contrasta con el fuerte crecimiento de las exportaciones de Colombia a Venezuela. Tomando en consideración que el mayor componente del intercambio entre ambos países corresponde a productos manufacturados (CAN, 2004), se puede afirmar que Colombia sacó mayor provecho de la integración comercial para continuar diversificando sus exportaciones. Esto le permitió disminuir el peso de las exportaciones de su producto tradicional, el café, en el total de sus exportaciones, que del 21 por ciento en 1990, cayó al 5 por ciento en 2008.3 En contraste, Venezuela vio crecer la participación de su producto tradicional, el petróleo, del 81 por ciento al 94 por ciento, en esos mismos años.
En Colombia la participación de los productos manufacturados en el total de las exportaciones creció del 25 al 32 por ciento entre 1990 y 2008 (figura 2). En este último año se exportaron a Venezuela 50.000 vehículos y 650 millones de partes automotrices. En Venezuela, por el contrario, la participación de las exportaciones manufactureras cayó del 11 al 7 por ciento durante el mismo período. Es decir, el país no supo aprovechar todo el potencial que ofrecía la integración con su socio comercial natural para fortalecer su parque industrial, a pesar de que el gobierno de Chávez estableció como meta, en su Plan de Desarrollo Económico 2001-2007, el fomento de las exportaciones no tradicionales mediante el apoyo a la pequeña y mediana empresa.
Por último, cabe destacar cómo el pragmatismo y la improvisación del gobierno de Chávez se pusieron en evidencia al final del período de cinco años, después de la denuncia de la CAN, durante el cual se mantuvieron vigentes los derechos y obligaciones de Venezuela con sus cuatro socios comerciales. Al momento de su vencimiento, en abril de 2011, Venezuela no tenía firmados acuerdos de complementación económica con Colombia y Perú. Entonces se decidió prorrogar por tres meses las preferencias arancelarias otorgadas en el marco de la CAN. Con Bolivia y Ecuador se firmaron acuerdos en marzo y abril de 2011. El apresuramiento en firmar estos convenios, especialmente con Colombia, parece indicar que Chávez finalmente ponderó la importancia que tiene ese país como socio comercial natural. Esto permite entender la relación pragmática que mantiene con el actual presidente de Colombia, Juan Manuel Santos. Ambos decidieron restablecer las relaciones diplomáticas y comerciales dejando a un lado las diferencias ideológicas. Es decir, la economía terminó prevaleciendo sobre la ideología, muy a pesar de las preferencias de Chávez.
Venezuela y el Mercosur
Durante su segundo período gubernamental (1993-1998), Rafael Caldera hizo esfuerzos por desarrollar el sur de Venezuela. Para ello decidió, entre otras cosas, fortalecer los vínculos comerciales con Brasil. En este sentido fue oportuna la invitación del entonces presidente de ese país, Fernando Henrique Cardoso, para estudiar la adhesión de Venezuela al Mercosur. Caldera, consciente de su vocación andina, inició los primeros acercamientos a través de la CAN (González, 2007). Pero al mismo tiempo firmó acuerdos bilaterales con Brasil para aumentar el intercambio comercial, lo cual era una manera de quitarle peso a las relaciones comerciales con Colombia. En ese momento las volátiles relaciones diplomáticas de Venezuela con Colombia se habían deteriorado, y entre los presidentes Caldera y Ernesto Samper no existían los excelentes vínculos que establecieron Pérez y Gaviria (Martínez, 1997).
En diciembre de 1998 el recién electo presidente Hugo Chávez declaró que un objetivo estratégico de la política exterior de Venezuela sería lograr su integración con el Mercosur. Pero Chávez quería ir más allá de la integración económica, que era el corazón de los diferentes TLC firmados en Latinoamérica hasta ese momento. Tomando como punto de partida las ideas integracionistas de Simón Bolívar, quien convocó el Congreso Anfictiónico de Panamá con el objeto de defender la soberanía e independencia de las naciones suramericanas e impulsar sus intereses comunes, Chávez propuso incluir, además del ámbito económico, el político, el militar y el social. Para él lo económico es un componente necesario en la integración latinoamericana, pero más importante es el componente político. Por lo general, le ha dado más importancia a la política que a la economía.
La propuesta de Chávez fue vista por algunos como un intento de convertir el Mercosur en un foro político para adversar a los Estados Unidos, apartándolo de su perfil comercial originario (González, 2007). El propio ex presidente Cardoso manifestó que el Mercado Común del Sur se había vuelto más político y menos integracionista. Por otro lado, la tesis de la integración en el ámbito militar mediante la creación de un ejército del Mercosur también creó reacciones adversas. Según Alberto Scavarelli, representante del Partido Colorado de Uruguay, esto colocaría el Mercosur en una lógica de conflicto y confrontación.
El 8 de julio de 2004 los miembros del Mercosur, a saber, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, aceptan incorporar a Venezuela como Estado Asociado. Para ese entonces ya existía un importante intercambio de bienes entre Venezuela y Brasil apoyado en las preferencias comerciales incorporadas en el acuerdo de complementación económica ACE27 suscrito entre la CAN y Brasil en 1999. De modo que esta jugada política de Chávez parece anticipar la separación de Venezuela de la CAN, que al producirse acabaría con esas preferencias comerciales.
El 4 de julio de 2006 los cuatro países miembros de Mercosur firman el protocolo de adhesión plena de Venezuela. Es decir, la adhesión con carácter de Estado Parte o miembro pleno, diferente a la categoría de Estado Asociado que comparten Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. Sin embargo, para que el protocolo entre en vigencia debe ser ratificado por los parlamentos de los países miembros. Los de Argentina y Uruguay lo ratificaron ese mismo año con el apoyo de los partidos de izquierda. Pero la historia fue diferente con los parlamentos de Brasil y Paraguay.
En el caso de Brasil hubo una fuerte oposición por parte de los partidos de la socialdemocracia brasileña (PSDB) y demócratas (DEM), que rechazaban lo que ellos denominaban posturas antidemocráticas de Chávez. El ex presidente José Sarney, quien gobernó Brasil entre 1985 y 1990, como miembro del Senado se opuso al ingreso de Venezuela alegando la «cláusula democrática» adoptada por el Mercosur, que obliga a sus miembros a tener regímenes democráticos. Otro ex mandatario, Fernando Collor de Mello, también manifestó su preocupación por la inestabilidad política en algunos países vecinos de Brasil, de la que responsabilizó a Chávez. En respuesta a estas declaraciones, el vicecanciller venezolano Francisco Arias Cárdenas calificó a los ex presidentes brasileños de groseros e irrespetuosos. Anteriormente, el propio presidente Chávez había llamado a los parlamentarios brasileños «loros que repiten lo que dice Washington», respondiendo a las críticas del Congreso brasileño por la suspensión de las trasmisiones de la televisora Radio Caracas Televisión (RCTV) y a las demoras en la discusión del tratado de adhesión de Venezuela.
Por su parte, el senador del PSDB Tasso Jereissati argumentó en contra del ingreso de Venezuela afirmando que «en Venezuela asistimos a un proceso acelerado de desmantelamiento de las libertades democráticas con el objetivo de perpetuación del presidente Chávez en el poder, militarización del país, promoción de un proyecto político/ideológico regional expansionista y constante intervención provocativa en asuntos internos de otros países».4
A pesar de la fuerte oposición en el congreso brasileño, y gracias al apoyo del presidente de izquierda Luis Inácio Lula da Silva y del Partido de los Trabajadores, después de tres años Brasil aprobó el ingreso de Venezuela al Mercosur.
En mayo de 2010 el Congreso paraguayo volvió a rechazar la adhesión de Venezuela. El senador Julio César Velázquez, del Partido Colorado, comentó en esa oportunidad que «Mientras el gobierno venezolano siga silenciando a la prensa independiente y persiguiendo a los opositores, no recibirá el apoyo del parlamento paraguayo para entrar a Mercosur».6 Sin embargo, después de la aprobación de Brasil ese parlamento estará más presionado para aprobar el protocolo de adhesión.
El proceso de adhesión de Venezuela ha sido polémico y tortuoso, muchas veces dificultado por acciones del gobierno de Chávez consideradas poco democráticas, tales como los ataques a los medios de comunicación, la persecución de políticos opositores y sus actitudes militaristas. Otras veces frenado por los partidos de centro y derecha de los países miembros que no comparten la ideología izquierdista de Chávez y perciben su presencia en el Mercosur como una amenaza.
No obstante, el ingreso de Venezuela como miembro pleno sería la primera ampliación del grupo, dándole un mayor peso político y económico. Además, abriría las puertas para la posterior incorporación del resto de los países latinoamericanos como miembros plenos, lo cual fortalecería el Mercosur y crearía un marco institucional donde dichos países pudiesen dirimir sus diferencias. Como señaló el presidente Lula da Silva «No existe ninguna institución en Latinoamérica y cuando tenemos un problema debemos ir al Tribunal de La Haya o a la OEA. No tenemos nuestros propios instrumentos.
Conclusiones
La política es una variable fundamental que permite explicar los procesos de integración regional de Venezuela. La decisión de Carlos Andrés Pérez y Cesar Gaviria de relanzar la CAN convirtió a Colombia en el principal destino de las exportaciones venezolanas no tradicionales, al tiempo que Venezuela se convirtió en el primer destino de las exportaciones no tradicionales de Colombia. Posteriormente, el enfrentamiento ideológico de Hugo Chávez con los gobiernos de Colombia y Estados Unidos resultó en la salida de Venezuela de la CAN y el G3.
Hasta 1998 el ámbito económico de la integración tuvo mayor relevancia, siendo la promoción de las exportaciones no tradicionales su principal objetivo. Chávez le dio prioridad al ámbito político y decidió utilizar la integración regional como un mecanismo para impulsar su ideología izquierdista y de confrontación con Estados Unidos. Apoyado en los cuantiosos recursos producto de la subida de los precios del petróleo creó el ALBA, afectó los tradicionales vínculos con Colombia, su socio comercial natural, y disminuyó las compras a Estados Unidos, al tiempo que favorecía las importaciones provenientes de Argentina, Brasil y China, países con gobiernos más afines a su ideología. La introducción del debate ideológico ha tenido efectos negativos en la unidad de los países sudamericanos.
Desafortunadamente, el énfasis en la política se ha hecho en detrimento de la economía, y la integración regional no se ha aprovechado para diversificar las exportaciones y fortalecer la industria doméstica. Por el contrario, la política de integración regional se ha llevado a cabo a espaldas de los empresarios, hecho que marca una diferencia notable con las estrategias de países como Brasil, Colombia y Chile, cuyos empresarios son tomados en cuenta en las negociaciones de acuerdos regionales. A casi cien años del descubrimiento del primer yacimiento de petróleo, Venezuela registra una alta dependencia de los ingresos petroleros, que han exacerbado el consumo de bienes importados y contagiado el país con la enfermedad holandesa.
Por último, el tratamiento bilateral ha jugado un papel fundamental como potenciador o limitante de la participación de Venezuela en los esquemas de integración regional. En la CAN fue determinante la relación Venezuela-Colombia, con Mercosur lo ha sido aquella entre Venezuela y Brasil y con el ALBA la relación Venezuela-Cuba.
